2021-06-02 14:23:30
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2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》，宣告中國(guó)“民法典時(shí)代”正式到來(lái)。《民法典》是新中國(guó)第一部以法典命名的法律，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)法典編纂立法的先河。《民法典》共7編1260條，在第二編“物權(quán)”第252條中規(guī)定：“無(wú)線電頻譜資源屬于國(guó)家所有。”無(wú)線電頻譜資源是國(guó)家重要的戰(zhàn)略稀缺資源，是推動(dòng)信息化發(fā)展的重要載體。在《民法典》頒布一周年之際，筆者從學(xué)術(shù)探討的角度闡述第252條有關(guān)內(nèi)涵，分析無(wú)線電頻譜資源屬于非傳統(tǒng)自然資源的法律屬性、國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)涵等，以期更好的學(xué)懂弄通《民法典》，充分發(fā)揮《民法典》在無(wú)線電管理領(lǐng)域的法治引領(lǐng)作用，夯實(shí)我國(guó)無(wú)線電立法基礎(chǔ)理論，進(jìn)一步推動(dòng)頻譜資源立法工作。
無(wú)線電頻譜資源屬于非傳統(tǒng)自然資源
無(wú)線電頻譜資源的含義
無(wú)線電頻譜資源是由“無(wú)線電”、“頻譜”、“資源”三個(gè)概念組合而成，需要先逐個(gè)剖析這三個(gè)子概念。《中華人民共和國(guó)無(wú)線電頻率劃分規(guī)定》第1章中“無(wú)線電”是指無(wú)線電波使用的通稱。《辭海》第6版(2009年版)中“頻譜”是指任何復(fù)雜振動(dòng)分解為許多不同振幅和不同頻率的“諧振動(dòng)”時(shí)，這些諧振動(dòng)的振幅按頻率排列的圖形;“資源”是指生產(chǎn)資料或生活資料等的來(lái)源。關(guān)于“無(wú)線電頻譜”的定義，《中國(guó)軍事通信百科全書無(wú)線電管理分冊(cè)》指出，無(wú)線電頻譜是無(wú)線電波的全部頻率范圍內(nèi)，電磁頻譜中3000GHz以下的部分。國(guó)內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為：無(wú)線電頻譜是無(wú)線電頻率排列起來(lái)所形成的集合(組合/統(tǒng)稱)。
為了更準(zhǔn)確的理解無(wú)線電頻譜的定義，需要對(duì)無(wú)線電頻譜的本質(zhì)進(jìn)行剖析。無(wú)線電頻譜不等同于無(wú)線電波，無(wú)線電波是頻率低于3000GHz，不用人造波導(dǎo)而在空間傳播的電磁波。無(wú)線電波有大自然產(chǎn)生的，也有人類自身活動(dòng)產(chǎn)生的。人們?cè)诶脽o(wú)線電波時(shí)，為便于描述使用了無(wú)線電頻率這個(gè)概念，無(wú)線電頻率這個(gè)概念是最方便描述無(wú)線電波，也是最能體現(xiàn)無(wú)線電波特征的，就如同人們?yōu)榱藢?duì)“人”進(jìn)行特定描述，而采用姓名、身份證號(hào)的方式(符號(hào))進(jìn)行描述區(qū)分。而無(wú)線電頻譜就是多個(gè)無(wú)線電頻率排列組成的集合，就如同尺子上一個(gè)個(gè)刻度排列形成的集合。無(wú)線電波是一種物，而無(wú)線電頻譜不是物，它僅僅是一個(gè)參數(shù)，在邏輯上使用無(wú)線電波資源更符合客觀實(shí)際。但人們使用無(wú)線電頻譜資源這一概念，而非無(wú)線電波資源，可能是無(wú)線電技術(shù)人員在利用無(wú)線電波時(shí)總要按照特定的頻率來(lái)發(fā)射無(wú)線電波，使用頻率這個(gè)概念方便交流，人們也習(xí)慣用無(wú)線電頻率(頻譜)這個(gè)概念。筆者在此論述的目的并不是要糾正無(wú)線電頻譜資源這個(gè)概念，而只是澄清其所表達(dá)的正確含義。下文中筆者仍用無(wú)線電頻譜(頻率)資源這個(gè)概念。
非傳統(tǒng)自然資源的特征
當(dāng)前，無(wú)線電技術(shù)已廣泛應(yīng)用于通信、廣播電視、交通、鐵路、航空等行業(yè)領(lǐng)域，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)國(guó)防建設(shè)、服務(wù)社會(huì)民生的重要手段。無(wú)線電頻譜是一種資源已是共識(shí)，那無(wú)線電頻譜是否屬于自然資源呢?我國(guó)法律法規(guī)中并沒(méi)有界定無(wú)線電頻譜屬于自然資源。《憲法》第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有……”，該條采用列舉+兜底的方式明確了自然資源的所有權(quán)屬性，而無(wú)線電頻譜是否包含在“等自然資源”中還需進(jìn)一步論證。
關(guān)于自然資源的含義如何界定，在學(xué)界存在爭(zhēng)議。資源經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為：自然資源是由人類發(fā)現(xiàn)的在自然狀態(tài)中有用途和有價(jià)值的物質(zhì)。在聯(lián)合國(guó)出版的文獻(xiàn)中，對(duì)自然資源的含義也采此種觀點(diǎn)，認(rèn)為“人在其自然環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的各種成分，只要它能以任何方式為人提供福利的都屬于自然資源。從廣義來(lái)說(shuō)，自然資源包括全球范圍內(nèi)的一切要素，它既包括過(guò)去進(jìn)化階段中無(wú)生命的物理成分，如礦物，又包括地球演化過(guò)程中的產(chǎn)物，如植物、動(dòng)物、景觀要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等。”從聯(lián)合國(guó)文獻(xiàn)對(duì)自然資源含義的界定可知，自然資源是一個(gè)相對(duì)的概念，隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，先前尚不知用途的自然物質(zhì)逐漸被人類發(fā)現(xiàn)和利用，自然資源的種類將日益增多，自然資源的概念也不斷深化和發(fā)展。電磁波就是由人類發(fā)現(xiàn)的在自然狀態(tài)中有用途和有價(jià)值的物質(zhì)。1887年德國(guó)物理學(xué)家赫茲通過(guò)實(shí)驗(yàn)證實(shí)了電磁波在空間的存在，證實(shí)了麥克斯韋理論，人類電子通信技術(shù)真正開(kāi)始從“有線通信”向“無(wú)線電通信”轉(zhuǎn)折，人類進(jìn)入了無(wú)線通信的新領(lǐng)域。從這個(gè)意義上講，無(wú)線電頻譜(無(wú)線電波)是一種自然資源。
需要注意的是，當(dāng)今社會(huì)為人類社會(huì)創(chuàng)造巨大財(cái)富的無(wú)線電波都是人為產(chǎn)生的，但這種人為產(chǎn)生并不是人隨意產(chǎn)生的，而是在遵循和利用無(wú)線電波傳播特性的基礎(chǔ)上。自然資源是一種規(guī)律性的存在，這從根本上決定了人類對(duì)自然資源進(jìn)行研究、開(kāi)發(fā)利用及保護(hù)的內(nèi)容和方式，同時(shí)也是構(gòu)建自然資源法律制度的起點(diǎn)和內(nèi)在決定性因素。
一般認(rèn)為，自然資源具有價(jià)值性、稀缺性等特征，無(wú)線電頻譜資源符合自然資源的特征。無(wú)線電頻譜資源具有價(jià)值性，以公眾移動(dòng)通信為例，我國(guó)為16.05億戶的移動(dòng)電話分配無(wú)線電頻率。雖然無(wú)線電頻譜資源可以通過(guò)空間、時(shí)間、頻率等條件進(jìn)行頻率復(fù)用，但就某一頻段、頻率，它在一定區(qū)域、一定時(shí)間和一定條件下的利用是有限的。具體而言，如同土地有肥沃和貧瘠之分，無(wú)線電頻譜資源也有好用和不好用之分，有的頻段很“肥沃”被稱為“黃金頻段”，很多行業(yè)部門在爭(zhēng)搶，有的頻段比較“貧瘠”，開(kāi)發(fā)利用的成本非常高。在國(guó)際法層面，《國(guó)際電信聯(lián)盟組織法》第196條和國(guó)際電信聯(lián)盟《無(wú)線電規(guī)則》第1卷0.3款都指出：“各主管部門應(yīng)牢記，無(wú)線電頻率和對(duì)地靜止衛(wèi)星軌道是有限的自然資源，必須依據(jù)《無(wú)線電規(guī)則》的規(guī)定合理而有效率地節(jié)省使用……”
無(wú)線電頻譜資源屬于自然資源，然而與人們熟知的石油、天然氣等傳統(tǒng)自然資源相比，無(wú)線電頻譜資源不能儲(chǔ)存，如果一個(gè)頻段在某個(gè)時(shí)間內(nèi)未被使用，那么它能夠被使用的機(jī)會(huì)就一直存在。無(wú)線電頻譜不會(huì)耗盡或用光，它也不能進(jìn)口或出口。下表從7個(gè)方面給出了頻譜資源與土地、石油和水資源的對(duì)比。
頻譜的另一個(gè)重要特征是可能存在干擾問(wèn)題，頻譜的一種應(yīng)用(例如廣播)可能會(huì)干擾另一種應(yīng)用(例如移動(dòng)通信)。鄰頻用戶可能受到干擾，因而保護(hù)某一用戶免受其他用戶干擾就變得非常重要;如果不能滿足這一條件，頻譜可能因干擾而完全不可用。
國(guó)家所有權(quán)下的無(wú)線電頻譜資源
國(guó)家所有權(quán)指向的對(duì)象
早在制定《物權(quán)法》的過(guò)程中，有人認(rèn)為規(guī)定無(wú)線電頻譜資源屬于國(guó)家所有，不利于新技術(shù)的開(kāi)發(fā)，會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。當(dāng)時(shí)依據(jù)1993年《無(wú)線電管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)無(wú)線電頻譜資源的開(kāi)發(fā)、利用和科學(xué)研究，努力推廣先進(jìn)技術(shù)，提高管理水平。對(duì)在無(wú)線電管理工作和科學(xué)研究中作出重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。”因此，規(guī)定無(wú)線電頻譜資源屬于國(guó)家所有并不會(huì)不利于新技術(shù)的開(kāi)發(fā)，而會(huì)更有利于充分、合理、有效地利用無(wú)線電頻譜資源。關(guān)于無(wú)線電頻譜屬于國(guó)家所有的表述，筆者在搜集整理的國(guó)外無(wú)線電相關(guān)法律中并沒(méi)有這樣的規(guī)定，如美國(guó)《1934年通信法》和《1996年電信法》，英國(guó)《2003年通信法》和《2006年無(wú)線電報(bào)法》，澳大利亞《1992年無(wú)線電通信法》、新西蘭《1989年無(wú)線電通信法》、日本《無(wú)線電法》、俄羅斯《通信法》等。有學(xué)者將無(wú)線電頻率和衛(wèi)星軌道資源視為一種人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，也有學(xué)者提出，將無(wú)線電頻譜納入國(guó)家所有權(quán)，不僅沒(méi)有切實(shí)的權(quán)屬意義，還會(huì)對(duì)現(xiàn)有民法理論造成困境。如何理解無(wú)線電頻譜資源屬于國(guó)家所有的內(nèi)涵就很有必要。
傳統(tǒng)的自然資源如礦產(chǎn)資源屬于一個(gè)主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)，規(guī)定其屬于國(guó)家所有很容易被理解，而對(duì)于無(wú)線電頻率資源，無(wú)線電波看不見(jiàn)、摸不著，且傳播不受行政區(qū)域、國(guó)界的限制，與傳統(tǒng)可見(jiàn)物自然資源國(guó)家所有權(quán)指向的對(duì)象不同的是，國(guó)家所有權(quán)意義下的無(wú)線電頻譜是指國(guó)家對(duì)無(wú)線電頻譜的初始管理權(quán)或控制權(quán)，國(guó)家對(duì)無(wú)線電頻譜資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理開(kāi)發(fā)、有償使用的原則。在頻譜資源管理方面，國(guó)家實(shí)行許可制度，除《無(wú)線電管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定的不需要辦理頻率許可的三種情形外，任何單位和個(gè)人使用頻率都需要辦理頻率許可并按照國(guó)家規(guī)定繳納無(wú)線電頻率占用費(fèi)。國(guó)家統(tǒng)一發(fā)布《中華人民共和國(guó)無(wú)線電頻率劃分規(guī)定》。
國(guó)家所有權(quán)的行使主體
《民法典》第252條規(guī)定“無(wú)線電頻譜資源屬于國(guó)家所有。”無(wú)線電頻譜資源所有者為國(guó)家。根據(jù)《民法典》第246條：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”該條款通過(guò)立法授權(quán)的方式確定國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)這一原則性規(guī)定，同時(shí)又作了除外規(guī)定。然而對(duì)于無(wú)線電頻譜資源這一國(guó)有財(cái)產(chǎn)，規(guī)范其行業(yè)管理的最高位階的單行法就是《無(wú)線電管理?xiàng)l例》，所以不屬于《民法典》第246條中“法律另有規(guī)定，依照其規(guī)定”的情形，那么就應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院作為法定授權(quán)主體，代表國(guó)家對(duì)無(wú)線電頻譜資源行使所有權(quán)。而國(guó)務(wù)院要行使其權(quán)利需要通過(guò)法律授權(quán)某個(gè)行業(yè)主管部門，如《土地管理法》第5條規(guī)定“國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作”，類似條款規(guī)定還有《草原法》第8條、《森林法》第9條、《水法》第12條、《礦產(chǎn)資源法》第11條、《煤炭法》第12條、《漁業(yè)法》第6條等相關(guān)法律條款。在無(wú)線電管理中，依據(jù)《無(wú)線電管理?xiàng)l例》第4條、第8條、第9條和第11條等條款，我國(guó)無(wú)線電管理屬于軍地共管模式，工業(yè)和信息化部和軍委相關(guān)部門為無(wú)線電頻譜資源所有權(quán)的直接行使著。這種管理方式不同于我國(guó)其他資源行業(yè)管理，也與《民法典》中的規(guī)定不一致，這一問(wèn)題的背后涉及到我國(guó)無(wú)線電管理體制。
相比傳統(tǒng)自然資源一直由政府管理，我國(guó)無(wú)線電管理工作從建國(guó)后到1986年一直是軍隊(duì)統(tǒng)管。1986年11月，國(guó)務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)《國(guó)家無(wú)線電管理委員會(huì)關(guān)于調(diào)整無(wú)線電管理委員會(huì)體制問(wèn)題會(huì)議紀(jì)要的通知》(國(guó)發(fā)〔1986〕102號(hào))，確定無(wú)線電管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工管理的體制，國(guó)家無(wú)線電管理委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的無(wú)線電管理工作，其辦公室由軍隊(duì)轉(zhuǎn)到政府，由郵電部代管，對(duì)外公開(kāi)辦公。在委員會(huì)管理體制下，國(guó)家無(wú)線電管理委員會(huì)主任由國(guó)務(wù)院副總理兼任，這一時(shí)期無(wú)線電頻譜資源由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，原1993年《無(wú)線電管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定“無(wú)線電管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”也是委員會(huì)制度下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家無(wú)線電管理委員會(huì)及其辦公室的行政職能由信息產(chǎn)業(yè)部承擔(dān)，設(shè)在總參謀部通信部的全軍無(wú)線電管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)軍事系統(tǒng)的無(wú)線電管理工作。涉及軍地雙方有關(guān)無(wú)線電管理的重大事項(xiàng)由信息產(chǎn)業(yè)部、總參謀部聯(lián)合上報(bào)國(guó)務(wù)院、中央軍委。2008年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，撤銷信息產(chǎn)業(yè)部，組建新的工業(yè)和信息化部。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)工業(yè)和信息化部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕72號(hào))中，主要職責(zé)第十二項(xiàng)為無(wú)線電管理職責(zé)。
從無(wú)線電管理體制調(diào)整變化可以看出，我國(guó)無(wú)線電管理體制經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是建國(guó)后到1986年，這一時(shí)期為軍隊(duì)統(tǒng)管時(shí)期;第二階段為1986年到1998年，這一時(shí)期為委員會(huì)管理模式下的集中統(tǒng)一管理;第三階段為1998年至今，這一時(shí)期是軍地共管時(shí)期，除軍事系統(tǒng)的無(wú)線電工作外，工業(yè)和信息化部為國(guó)家無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)在國(guó)家無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本系統(tǒng)(行業(yè))的無(wú)線電管理工作。在當(dāng)前無(wú)線電管理體制下，如何實(shí)現(xiàn)《民法典》中規(guī)定的國(guó)有無(wú)線電頻譜財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)就是一個(gè)新的課題。在不調(diào)整全國(guó)無(wú)線電管理體制的情況下，需要研究制定更高位階的法，解決無(wú)線電頻譜資源法律層級(jí)較低的問(wèn)題，對(duì)無(wú)線電頻譜資源這一國(guó)有財(cái)產(chǎn)的行使主體作出規(guī)定。
結(jié)束語(yǔ)：
無(wú)線電頻譜資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所發(fā)揮的關(guān)鍵支撐和基礎(chǔ)平臺(tái)作用越來(lái)越重要，并作為重要的生產(chǎn)力要素，直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步。近年來(lái)，隨著“制造強(qiáng)國(guó)”“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等決策部署的實(shí)施，以及智能制造、下一代移動(dòng)通信、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，頻譜資源的供需矛盾不斷凸顯，電磁環(huán)境日益復(fù)雜，無(wú)線電安全工作愈發(fā)重要。目前國(guó)家已啟動(dòng)了無(wú)線電頻譜資源立法研究工作，以通過(guò)立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理頻譜資源，進(jìn)一步提高頻譜資源使用效率。本文開(kāi)展無(wú)線電頻譜資源基礎(chǔ)問(wèn)題研究，以期推動(dòng)我國(guó)頻譜資源立法工作。